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為加強對倉儲業(yè)的管理, 國家商務部將組織制定《倉儲業(yè)管理辦法》 (以下簡稱《辦法》) 列入了今年重點立法工作計劃。這是政府商務主管部門促進物流業(yè)健康發(fā)展的重要舉措, 也是加強對倉儲業(yè)管理、規(guī)范倉儲業(yè)者行為、促進倉儲業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大利好。但以“混業(yè)”經(jīng)營為特征的一體化倉儲服務對跨傳統(tǒng)行業(yè)邊界的橫向管理、市場秩序的維護、運營風險的管控等都提出了新要求, 也給本次倉儲業(yè)管理立法帶來一系列挑戰(zhàn)。

是管理倉儲企業(yè)嗎?好像是的, 但不完全是, 需仔細。

按照我國現(xiàn)行國民經(jīng)濟行業(yè)分類所秉持的管理型分類目的和產(chǎn)品導向型分類原則, 《辦法》的管理對象應是倉儲活動, 而不僅僅是倉儲企業(yè)。換句話說, 《辦法》應對所有以贏利為目的或不以贏利為目的的產(chǎn)業(yè)活動單位實施管理。

查國民經(jīng)濟行業(yè)分類 (G B/T4754—2002) 目錄:倉儲業(yè)“指專門從事貨物倉儲、貨物運輸中轉(zhuǎn)倉儲, 以及以倉儲為主的物流配送活動”。顯然, 該定義既強調(diào)了倉儲活動本身, 又反映了過去十多年來我國倉儲業(yè)以至物流業(yè)與時俱進的發(fā)展。但這個定義沒有明確劃定倉儲業(yè)的產(chǎn)業(yè)邊界。按照該定義的結(jié)構(gòu), 倉儲業(yè)從事的是“物流配送活動”, 這就值得商榷。

先不管“物流配送活動”是什么意思。按照《物流術(shù)語》國家標準 (GB/T 18354—2006) , “配送”指的是“在經(jīng)濟合理區(qū)域范圍內(nèi), 根據(jù)客戶要求, 對物品進行揀選、加工、包裝、分割、組配等作業(yè), 并按時送達指定地點的物流活動?！奔磁渌褪俏锪骰顒?。

再查《物流術(shù)語》對“物流活動”的定義, 指的是“物流過程中的運輸、儲存、裝卸、搬運、包裝、流通加工、配送等功能的具體運作?！庇捎凇熬唧w運作”就是“活動”, 可知物流活動包括了配送活動。

這樣一來, 倉儲業(yè)從事配送活動;配送是物流活動;物流活動又包括配送活動, 這似乎陷入了某種循環(huán)論證的槽臼。倉儲業(yè)究竟從事的是什么性質(zhì)的活動呢?

在《物流術(shù)語》中, “倉儲”指的是“利用倉庫和相關(guān)設施設備進行物品的入庫、存貯、出庫的活動。”此定義的前半部分對倉儲活動的手段 (倉儲服務資源) 做了抽象和概括, 后半部分對倉儲活動本身做了既直觀又抽象的描述, 是對倉儲活動比較經(jīng)典的界定。該定義實際就是對倉儲業(yè)的定義。

至于國民經(jīng)濟行業(yè)分類對倉儲業(yè)定義為何落腳“物流配送活動”, 頗令人費解。但筆者注意到, 在國民經(jīng)濟行業(yè)分類“倉儲業(yè)”所屬“其他倉儲”中包括“以倉儲服務為主的物流公司 (中心) 的活動”和“以倉儲服務為主的配送公司 (中心) 的活動”兩個小類。可能是為了在定義中一并反映現(xiàn)代物流業(yè)“混業(yè)”發(fā)展的新情況吧。但卻忽視了物流活動大于配送活動, 也無需用“物流”來加強“配送”。物流與配送是不能并列的。

總之, 《辦法》的管理對象應是“倉儲活動”。不管從事倉儲活動的是單位還是個人;不管他們是以盈利為目的還是不以盈利為目的;不管是倉儲企業(yè)干的, 還是制造業(yè)或批發(fā)零售等企業(yè)干的;不管是“入庫、保管、出庫”這三個基本活動, 還在這三者基礎上的延伸服務。這樣一來, 我們在立法的原則上就與國家宏觀經(jīng)濟管理體系架構(gòu)和產(chǎn)業(yè)分類標準相適應了。

財政部和國家稅務總局于2011年11月16日發(fā)布的《交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點實施辦法》 (財稅[2011]111號) 之附件對應稅服務范圍的注釋。其中, “倉儲服務”作為若干“物流輔助服務”的一種, “是指利用倉庫、貨場或者其他場所代客貯放、保管貨物的業(yè)務活動?！睉撜f, 這個定義對倉儲活動本身的界定是不完整的。這種橫向行政法規(guī)對倉儲活動定義的差異, 應該引起《辦法》制定者足夠的注意。

另外, 根據(jù)我國《企業(yè)名稱登記管理實施辦法》的規(guī)定, “企業(yè)名稱應當由行政區(qū)劃、字號、行業(yè)、組織形式依次組成”。但實際的情況是, 現(xiàn)在還有多少叫倉儲公司的呢?有行業(yè)組織召開倉儲業(yè)發(fā)展座談會, 參會的企業(yè)幾乎都叫物流公司。這多少有些令人沮喪, 但這是傳統(tǒng)倉儲、運輸業(yè)向物流業(yè)轉(zhuǎn)型升級的必然, 應該給本次倉儲業(yè)立法工作新的啟示。

這個問題比較好回答, 一是政府部門;二是行業(yè)組織。但最大的挑戰(zhàn)來自相關(guān)行業(yè)管理職能如何在政府部門和行業(yè)組織之間進行合理劃分?

長期以來, 業(yè)界希望最好由一個政府部門來主管 (因為管的部門太多) 。但由于倉儲活動分布在國民經(jīng)濟的方方面面, 既非行政的條條管理力所能及, 也非市場的塊塊管理能自成體系。從《物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》的落實需要發(fā)改委協(xié)調(diào)33個部、委、局的動作, 就可見物流業(yè)或倉儲業(yè)管理的難度。倉儲業(yè)能否歸口一個行政部門管理, 還有待于體制改革的進一步深化。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展, 培育行業(yè)組織的自主管理功能已成為深化體制改革的重要內(nèi)容。相關(guān)商務行政部門應該把更多的倉儲業(yè)管理職能授權(quán)行業(yè)組織來執(zhí)行, 一方面可以減輕政府部門管理負擔、減少行政對微觀經(jīng)濟體的過多干預;另一方面則能充分發(fā)揮行業(yè)組織的自治功能, 提高行業(yè)管理效率, 也符合國家培育“社會組織”自我管理能力的大趨勢。

“管什么”是《辦法》的核心內(nèi)容, 是企業(yè)關(guān)注的焦點。主要應由四部分構(gòu)成:

管倉庫建設。主要是相關(guān)技術(shù)和安全標準的設定, 因為這事關(guān)公共安全和社區(qū)利益。包括用地規(guī)劃、建筑規(guī)范、消防安全、環(huán)境保護、功能要求等。必須特別指出的是, 《辦法》中應該對與倉庫建設密切相關(guān)的物流園區(qū)建設提出明確的管理要求。可以把物流園區(qū)看作是功能擴大和服務延伸的倉庫。但不宜涉及“物流地產(chǎn)”, 因為它雖冠以物流之名, 但經(jīng)濟性質(zhì)是“地產(chǎn)”, 經(jīng)營性質(zhì)是“租賃”, 物流或倉儲企業(yè)是它的客戶。除非地產(chǎn)商自營倉儲。

管倉儲從業(yè)者。主要是倉儲公司設立與開業(yè)條件, 以及從業(yè)者資質(zhì)條件的設定等。包括倉儲業(yè)管理者和專業(yè)技術(shù)崗位人員相關(guān)專業(yè)技能培訓認證要求等。

管倉儲活動。主要是在“入庫、保管、出庫”這三個倉儲核心活動的基礎上, 提出倉儲業(yè)運營規(guī)范要求。包括倉單管理、合同管理、配送管理、質(zhì)押物管理、安全管理、以及公司制度建設要求等?！掇k法》要適當反映倉儲服務新業(yè)態(tài)和新發(fā)展, 以便為另行組織制定相關(guān)下位管理法規(guī), 并與其他相關(guān)法規(guī)相協(xié)調(diào)留有接口。上海倉儲協(xié)會陳祥龍會長認為:重要的和帶有方向性的倉儲活動新業(yè)態(tài)在《辦法》中必須明確點到, 但不宜過細。

管倉儲行業(yè)信息。主要是行業(yè)統(tǒng)計管理, 行業(yè)發(fā)展狀況調(diào)查等。前者由行政部門來管, 后者由行業(yè)組織來做。行業(yè)總量信息納入國家統(tǒng)計報表體系管理, 行業(yè)細分結(jié)構(gòu)信息由行業(yè)組織自主管理, 但要建立行業(yè)主管部門與行業(yè)組織信息管理分享協(xié)調(diào)機制。至于倉儲行業(yè)價值分析, 還是由市場來做。

由于界定“管什么”實際上會構(gòu)成對現(xiàn)行管理體制和利益關(guān)系的調(diào)整, 所以, 必須特別注意加強立法工作在行政部門間、在各相關(guān)行業(yè)協(xié)會之間的橫向協(xié)調(diào)。

《辦法》的基本功能是調(diào)整倉儲活動相關(guān)方利益關(guān)系。為此要理順兩個主要管理關(guān)系:一是縱向的行政和行業(yè)管理關(guān)系;二是橫向的資產(chǎn)和合同管理關(guān)系。

政府管理主要是以維護市場秩序為目的, 對倉儲業(yè)行業(yè)總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展狀況的管理和相關(guān)服務。包括行業(yè)統(tǒng)計管理、稅收管理、競爭管理、教育培訓管理、以及相關(guān)投資服務管理。

行業(yè)組織管理主要是以行業(yè)自律為目的, 對行業(yè)行為規(guī)范、技術(shù)標準、資質(zhì)要求以及與行政部門的溝通管理和相關(guān)服務。